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Falta pouco mais de um mês para a data prevista de publicação do edital do Tecon Santos 10 (o maior arrendamento portuário já concebido no Brasil) e o governo federal ainda não definiu quem poderá disputar a licitação. A indefinição não é acidental. Ela revela um embate de fundo entre duas concepções distintas sobre como organizar a concorrência em mercados concentrados, com implicações que transcendem o Porto de Santos e interessam a qualquer advogado que atue em infraestrutura, regulação ou contratações públicas.
O Tecon Santos 10 (STS10) é um novo megaterminal de contêineres que ocupará 621 mil metros quadrados no Porto de Santos (SP). O vencedor assinará contrato de arrendamento por 25 anos e assumirá investimentos de R$ 6,4 bilhões, com outorga mínima de R$ 500 milhões. Segundo o Ministério de Portos e Aeroportos (MPor), o empreendimento tem potencial para reposicionar o Brasil da 45ª para a 15ª colocação no ranking mundial de movimentação de contêineres, um salto que consolidaria Santos como o maior hub logístico do Hemisfério Sul.
O problema é que, para um projeto dessa envergadura, as regras do jogo ainda estão sendo escritas.
Dois modelos, duas visões de mercado
A disputa sobre a modelagem do leilão opõe duas lógicas que, partindo de premissas legítimas, chegam a resultados diferentes quanto à abertura da competição.
De um lado, está o modelo restritivo, defendido pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão 2.894/2025 e acatado pelo MPor em janeiro de 2026. Essa modelagem prevê um leilão em duas fases: na primeira, somente empresas que hoje não operam no Porto de Santos e que não sejam armadoras (isto é, donas de navios) poderiam concorrer. Os três grandes operadores atuais — DP World, BTP e CMA CGM, que controlam mais de 95% da capacidade instalada — e as companhias de navegação ficariam restritas a uma eventual segunda fase, acionada apenas se a primeira restasse deserta.
O ministro Bruno Dantas, relator do acórdão, classificou essa restrição como um "remédio estrutural" necessário para corrigir duas falhas de mercado que considera graves. A primeira é a concentração horizontal: poucos grupos dominam quase toda a capacidade do porto. A segunda é a verticalização, que ocorre quando um mesmo agente controla diferentes elos da cadeia logística, no caso, o transporte marítimo e a operação do terminal.
Para o TCU, quando um armador também opera o terminal, surge o risco de self-preferencing, que é a prática de privilegiar seus próprios navios na atracação e movimentação de cargas, em detrimento de terceiros. Um operador independente, chamado no jargão do setor de "bandeira branca", lucra com a movimentação de cargas de qualquer cliente. Um armador-operador, por outro lado, teria incentivos estruturais para discriminar. O acórdão chega a vedar expressamente a participação de armadores em qualquer fase do certame, inclusive por meio de estruturas societárias que camuflem controle ou influência.
Do outro lado, está o modelo mais flexível, que a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) chegou a propor originalmente. Nessa concepção, os armadores poderiam participar da licitação, desde que submetidos a salvaguardas comportamentais, como obrigações de não discriminação, fiscalização posterior e eventuais penalidades. A própria Antaq, em Nota Técnica 51/2025, sinalizou não enxergar risco concorrencial significativo na participação dessas empresas. Na mesma direção, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) analisou a modelagem e não identificou riscos concretos à concorrência pela presença dos incumbentes, alertando contra medidas desproporcionais de restrição.
A hesitação do governo em bater o martelo sobre o modelo não é puramente técnica. Há uma dimensão geopolítica que adiciona complexidade ao debate. A Cosco (China Ocean Shipping Company), gigante da navegação que movimenta cargas em dezenas de portos pelo mundo, não opera atualmente em Santos. Mas, por ser armadora, estaria impedida de participar sob as regras mais restritivas do TCU. A empresa chegou a protocolar pedido de reconsideração do acórdão.
O interesse chinês na infraestrutura brasileira vai além do terminal. O próprio ministro Silvio Costa Filho confirmou, em entrevista à Agência Infra, que o assunto vem sendo discutido com embaixadas e que há busca por "maior participação de parceiros internacionais". É uma sinalização de que o edital pode ser redesenhado para não excluir parceiros comerciais estratégicos, o que, na prática, significaria flexibilizar as restrições do TCU.
Esse cruzamento entre regulação setorial e política externa não é trivial. A decisão sobre quem pode disputar o maior terminal da América Latina carrega consigo uma escolha sobre o grau de abertura da infraestrutura brasileira ao capital estrangeiro vinculado a cadeias logísticas globais. Trata-se de uma questão que, em última instância, toca no problema da soberania sobre ativos estratégicos, tema que o direito brasileiro ainda não enfrentou com a profundidade que a conjuntura exige.
O TCU como regulador de fato
O caso do Tecon Santos 10 não é um episódio isolado. Ele se insere em uma tendência mais ampla de expansão do papel do TCU para além da fiscalização tradicional. Nos últimos meses, a Corte de Contas determinou ao governo federal a apresentação de plano para efetivar a autonomia financeira de agências reguladoras e interferiu em matérias que, por sua natureza, pertenceriam à esfera de decisão das próprias agências ou do Poder Executivo.
No caso do STS10, essa tensão é particularmente visível. O TCU não se limitou a apontar irregularidades: definiu a modelagem concorrencial do leilão, vedou categorias inteiras de participantes e determinou condições contratuais específicas — como a obrigatoriedade de construção de pátio ferroviário interno com capacidade mínima de 900 TEU por dia. A Antaq, agência reguladora criada justamente para regular o setor portuário, viu sua proposta original ser substancialmente alterada.
Esse fenômeno levanta uma questão que já abordamos ao analisar o julgamento da ADPF 1183 pelo STF: até onde o controle externo pode avançar sem se converter em administração paralela? No caso do Tecon Santos 10, a linha entre fiscalizar e governar parece ter ficado especialmente tênue.
O que muda para quem opera no setor
Para advogados e gestores que atuam em concessões, arrendamentos e parcerias público-privadas, o desfecho desse impasse importa por razões concretas. Se prevalecer o modelo restritivo, consolida-se o precedente de que o TCU pode definir, em última instância, as regras concorrenciais de grandes leilões de infraestrutura — mesmo quando a agência reguladora competente discorda e quando o CADE não identifica riscos. Isso altera significativamente o cálculo de risco de qualquer empresa que pretenda participar de certames futuros.
Se, ao contrário, o governo optar por flexibilizar as regras no edital final, abrirá um precedente diferente: o de que recomendações do TCU podem ser contornadas quando considerações de política industrial ou relações internacionais assim o exigirem. Em ambos os cenários, a insegurança jurídica é o denominador comum e o setor produtivo, que depende do porto para escoar sua produção, é quem paga a conta da indefinição.
A expectativa do governo é publicar o edital na segunda quinzena de março e realizar o leilão até maio de 2026. Resta saber se, até lá, teremos clareza sobre qual modelo prevalecerá ou se o maior leilão portuário da história do Brasil chegará ao mercado ainda envolto nas mesmas incertezas que o acompanham há mais de uma década.
Fontes:
SENA, Marília. "Leilão no Porto de Santos segue sob mistério a um mês do edital". Consultor Jurídico, 13 fev. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-fev-13/leilao-no-porto-de-santos-continua-sob-misterio-a-um-mes-da-publicacao-do-edital/
TCU. Acórdão 2.894/2025 – Plenário. Processo TC 009.367/2022-5. Disponível em: https://www.conjur.com.br/wp-content/uploads/2026/02/Acordao-2894-de-2025-Plenario.pdf
MINISTÉRIO DE PORTOS E AEROPORTOS. "Ministério de Portos e Aeroportos encaminha leilão do Tecon Santos 10 para a Antaq". 12 jan. 2026. Disponível em: https://www.gov.br/portos-e-aeroportos/pt-br/assuntos/noticias/2026/01/ministerio-de-portos-e-aeroportos-encaminha-leilao-do-tecon-santos-10-para-a-antaq