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O Tribunal de Contas da União pode se sentar à mesa de negociação com entes públicos e privados para resolver disputas administrativas antes que elas se transformem em litígios? Ou, ao fazê-lo, extrapola o papel que a Constituição lhe reservou? Essas perguntas deixaram de ser acadêmicas na quinta-feira, 12 de fevereiro de 2026, quando o Supremo Tribunal Federal iniciou o julgamento da ADPF 1183 e colocou sob escrutínio constitucional uma das iniciativas mais ambiciosas do TCU nos últimos anos.
A ação, proposta pelo Partido Novo e relatada pelo ministro Edson Fachin, contesta a Instrução Normativa 91/2022, que criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos, a SecexConsenso. Após as sustentações orais, o julgamento foi suspenso sem data definida para retomada — o que, por si só, já sinaliza a complexidade do que está em discussão.
A SecexConsenso foi concebida como um braço do TCU voltado à mediação de conflitos administrativos. Em vez de aguardar que irregularidades se consumem para então aplicar sanções, o tribunal passa a oferecer um ambiente de diálogo em que as partes (tipicamente órgãos da administração federal e empresas contratadas) podem buscar soluções negociadas sob a supervisão da Corte de Contas.
Em pouco mais de dois anos de funcionamento, a secretaria admitiu 25 casos e obteve a homologação de 14 acordos pelo Plenário do TCU. A ANTT foi o órgão que mais recorreu ao mecanismo. Em um dos casos mais expressivos (envolvendo a Usina Viana Povoação e Linhares), o acordo teria gerado economia estimada de R$ 224,5 milhões para os consumidores de energia.
Os números impressionam, mas é justamente o alcance dessa atuação que provocou a reação. Para os críticos, há uma diferença relevante entre fiscalizar o que já aconteceu e participar ativamente da construção de soluções enquanto elas se desenham.
Os argumentos que dividiram o plenário
O advogado do Partido Novo, Rodolfo Gil Moura Rebouças, sustentou que a ação permanece válida apesar da edição da IN 101/2025, que apenas ajustou procedimentos internos sem revogar o modelo original. Na mesma direção, o representante do Instituto Não Aceito Corrupção argumentou que, sob o pretexto de promover consenso, houve expansão de poder com invasão da competência própria da administração pública.
Do outro lado, a Advocacia-Geral da União defendeu que a iniciativa representa um exercício moderno e eficiente do controle externo, substituindo o litígio pela colaboração. O Conselho Federal da OAB acrescentou que a invalidação retroativa dos atos praticados pela secretaria geraria insegurança jurídica, um argumento que carrega peso considerável, dado o volume de acordos já firmados.
Um ponto que merece atenção veio do representante do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, que sustentou a constitucionalidade da norma invocando a lógica de que a competência para decidir unilateralmente e de ofício contém, implicitamente, a faculdade de optar pelo caminho consensual. Trata-se de um raciocínio que encontra amparo na doutrina de Fernando Dias Menezes de Almeida e que foi explorado por Luciano Ferraz e João Paulo Forni em artigo publicado no Consultor Jurídico, onde os autores sustentam que o procedimento consensual do TCU seria constitucional e legal.
O equilíbrio de forças entre TCU e STF
O julgamento da ADPF 1183 é mais do que uma disputa sobre uma instrução normativa. Expõe uma tensão institucional que se acumula há anos: o TCU vem ampliando progressivamente sua esfera de influência, e o STF é chamado a dizer até onde essa expansão pode ir.
Essa dinâmica não é nova. O TCU já se posiciona como ator central em áreas que vão além da fiscalização contábil tradicional — como demonstram decisões recentes que determinaram ao governo federal a apresentação de plano para efetivar a autonomia financeira de agências reguladoras e a regulamentação de plataformas privadas de licitação. Em ambos os casos, a Corte de Contas não se limitou a apontar irregularidades: determinou condutas positivas ao Poder Executivo, em exercício que se aproxima de uma função quase normativa.
A questão constitucional de fundo é: o artigo 71 da Constituição Federal, que define as competências do TCU, comporta uma leitura evolutiva que abrigue mecanismos consensuais? Ou a atuação preventiva e mediadora configura um controle prévio vedado pelo texto constitucional?
Os defensores da SecexConsenso invocam o artigo 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que autoriza a celebração de compromissos entre a administração e particulares para eliminar irregularidades ou incerteza jurídica. Invocam também o próprio STF, que já reconheceu, em mais de uma oportunidade, a compatibilidade de soluções consensuais com o interesse público.
Já os críticos lembram que a previsão legal genérica da LINDB não equivale a uma autorização constitucional específica para que o tribunal de contas assuma o papel de mediador — papel que pertence, originariamente, à própria administração ou ao Poder Judiciário.
Se o STF declarar a constitucionalidade da IN 91/2022, consolidará um modelo em que o controle externo não se limita à repressão a posteriori, mas pode atuar preventivamente para orientar e facilitar acordos. Isso terá consequências práticas imediatas para quem atua em contratos administrativos, concessões e parcerias público-privadas: os operadores do direito público precisarão incorporar o TCU como interlocutor possível nas fases de negociação e não apenas como fiscal ao final do processo.
Se, ao contrário, o Supremo considerar que houve excesso, o efeito cascata será significativo. Os 14 acordos já homologados ficarão sob incerteza quanto à sua validade. Tribunais de contas estaduais que replicaram o modelo — como os de Minas Gerais e São Paulo — terão suas iniciativas igualmente fragilizadas. E o próprio discurso de modernização do controle, que vinha ganhando tração na administração pública brasileira, sofrerá um revés importante.
A ADPF 1183 coloca o STF diante de uma escolha que transcende a técnica jurídica. A pergunta mais profunda é sobre qual modelo de controle a sociedade brasileira deseja. Um controle estritamente repressivo, que espera o dano para então punir, tem a virtude da clareza institucional, mas cobra um preço em eficiência e em recursos desperdiçados em litígios evitáveis. Um controle que incorpora a consensualidade ganha em agilidade e pragmatismo, mas corre o risco de borrar as fronteiras entre quem fiscaliza e quem executa.
Fontes:
STF. "STF ouve argumentos sobre alcance do controle externo em procedimentos consensuais". Notícias STF, 12 fev. 2026. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-ouve-argumentos-sobre-alcance-do-controle-externo-em-procedimentos-consensuais/
STF. "Partido questiona criação de secretaria para resolução de conflitos no TCU". Notícias STF, 30 jul. 2024. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/partido-questiona-criacao-de-secretaria-para-resolucao-de-conflitos-no-tcu/
FERRAZ, Luciano; FORNI, João Paulo. "ADPF 1.183: procedimento consensual do TCU é constitucional e legal". Consultor Jurídico, 12 fev. 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-fev-12/pela-improcedencia-da-adf-1183-no-stf/